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水上运动融入城市脉络{，打破水陆}规划界限近年来，面向大众的水上运动如桨板、皮划艇等逐渐成为新兴的体育消费业态。夜划、野游等水上运动场景也增加，这为水岸联动的文商旅体展融合模式提供新思路。
澎湃研究所研究员梳理了15座国际消费中心城市（北京、上海、广州、天津、重庆、深圳、成都、南京、杭州、西安、昆明、武汉、长沙、青岛、厦门）的90个水上运动区域（见附表）及相应的城市管理方法，对照现阶段大众体验需求、业态融合的发展趋势，无论是顶层政策制定，还是基层管理落地，都显现出一定滞后性，部分领域仍存在监管空白。若从机制层面规范水上运动，做到有法可依，并明确界定城市水域的空间边界与功能属性，将为业态商业融合拓展更大发展空间。
颐和园南如意门外的昆玉河热闹非凡，人们或准备下水，或正尽情嬉戏，跳水、游泳、玩桨板等活动精彩纷呈，尽显夏日水上活动的蓬勃热情与活力。京报网 资料图
国家层面：体育与水务管理割裂
2016年，国家体育总局联合八部委印发的《水上运动产业发展规划》明确提出“用码头管理带动水域管理，加快水上运动主管部门与行业协会脱钩”。
但直到现在，我国水上运动管理的底层逻辑依然割裂，从而影响城市制定相关政策。一类政策是从体育管理角度切入，由体育局或专业协会主导，规范的主要是赛事场地、组织合规、专业培训、器材标准等，并提供明确标准，主要面向的是俱乐部。另一类政策是从水务和交通运输口径切入，主要关注大众体育运动与航道通航间的冲突（特别是长江沿岸），主要做法为限制经营和活动空间，但无法提供“白名单”以供市级政府和运营方参考。
资讯来源：根据15座城市水上运动发展和管理政策中提到的遵循的法规整理
值得一提的是，2026年，国家体育总局水上中心发布的《关于进一步加强暑期水上运动安全工作的通知》综合了体育和水务双方要求，如场地遵守《中华人民共和国水上水下作业和活动通航安全管理规定》，组织遵守《体育赛事活动管理办法》，以《体育行业安全生产重大事故隐患判定标准》为核心抓手，但体育和水务部门之间依然各管各的方向。
同年发布的《致全国桨板爱好者的公开信》，虽然体育和水务两方面均有涉及，例如明确了救生衣标准，严禁在至少6类危险水域活动，但把管理“下沉”到消费者身上，鼓励“自律”，缺乏官方统筹的管理和责任分配。
而且上述法律法规都无法回答在城市岸上和水域中如何设置水上运动功能片区、片区规模如何科学分级，因此无法落实在具有前瞻性的城市规划（含五年规划）、商圈和文旅建设指导中。这也导致2025年1月颁布的《关于建设高质量户外运动目的地的指导意见》更具口号意义，水上运动与岸上的文商旅体展难以更好融合。
城市层面：住建与水务“两张图”制约规划前置布局
澎湃研究所采访了上海的设计企业项目总监、国企体育文旅集团、大型设计院、政府部门相关人员，了解到国内多数城市在开展城市设计阶段，住建与水务部门前期协同不足，致使水上运动相关内容往往滞后于主体建设及运营，只能依托城市更新环节补充落地。
从政府管理维度来看，招投标阶段向开发单位提供的 CAD 基础资料，大多由住建部门负责，内容以陆域范围为主；水体相关资料通常仅包含水深（等高线）、远离水域的建设红线，以及河道、码头前沿两条蓝线，蓝线与红线之间划定为防汛通道。
而水上运动规划与空间设计所需的流速、暗流、漩涡、水底水文及水下植被等资料，则归水务部门管辖。若开发单位不具备同步对接住建、水务两大部门的协调能力，水务部门通常不会在城市开发前期主动介入，而往往是在后期通过水闸控制水体深度，达到赛事和长周期运营的目的；同时自然水体在国土空间规划中以生态保护与保育为首要导向，规划中也不允许开发方与设计师擅自调整自然水文条件。
澎湃研究所从受访者处得知，实际操作中往往只有三类开发主体具备同时对接住建、水务两大部门的能力，一类是城投这样的国企开发商，本身与政府各部门协同能力较强；另一个是体育集团，它们可以将水上运动的定位放在赛事标准场馆建设和青训系统，通过标准竞技航道设计和建设，主动改变水文条件；第三类是大型地产集团的郊区型城市更新中需对现有水体和两栖生境做生态修复，此时也可以借此主动优化水文条件，为后期水上运动项目的开展做准备。
因此，对于普通开发商及小型滨水商业项目来说，前置阶段的“水岸联动”大多仅停留在码头的设计与建设层面。后续能否落地水岸联动业态、开展水上运动，需由开发商通过招商引入俱乐部或赛事运营主体，再由运营方对接水务、体育主管部门办理运营许可。若后续招商不及预期，建成码头将面临空置，或仅作为亲水景观平台使用。
此外，一名任职于体育文旅集团的体育建筑设计师提到，在现行管理模式下，码头通常被认定为运营主体接受政府监管；若入驻俱乐部发生运营安全事故，码头权属方将被追责。受此影响，部分优质码头的持有方更倾向于空置码头，或是仅开展风险更低的鸭船项目，不愿将场地外包给水上运动俱乐部。
澎湃研究所梳理15座城市90个水上运动区域发现，城市面向大众消费的水上运动只有平静水域入门体验项目，最多只到考级目的的中阶项目。受访的体育建筑设计师认为，城市规划与水上运动商业化发展不应单纯以管控约束为导向，可引导中端消费群体前往城市外围山区乃至毗邻城市的专业白水道开展活动，避免在都市核心区增加管理压力。
而对于大众体验而言，水上运动片区不需要很大空间，更应偏重休闲、社交、文旅等精细化需求，以及通过多个小点提供不同的消费和景观文旅场景。统计中的90个水上运动区域中绝大部分均有业态融合的趋势，特别是露营、观鸟、音乐会、旅拍、乡村和非遗文旅。例如北京昆玉河段的观鸟+皇家水道游赏、广州麓湖的水上复合运动+非遗秀、成都三岔湖的音乐节+露营+夜市。
2026年7月11日晚，2026三岔湖首届水上运动嘉年华在东部新区三岔湖国际水上运动中心启幕。封面新闻 资料图
广州麓湖的非遗绝技独竹漂展演。资料图
而从15座国际消费中心城市的管理中，可以看到通过市区街镇三级规划管理机制，解决水上运动与现有的文商旅融合的可能性。
首先在规划层面，可将水文信息纳入国土空间规划、城市总体规划及详细规划，在各层级规划中划定水上运动潜在安全活动范围，作为远期发展预留指引。此举能够提升基础信息透明度，破解各委办局规划“两张图”、协同不畅的难题。例如2024年江苏省发展改革委等部门发布的《关于加快发展水上运动休闲消费的意见》就提出将水上运动产业发展空间需求统筹纳入国土空间规划，对载体配套提出明确要求，并强化了各厅局的职责分工。
但大型设计院的高级工程师认为“写起来容易做起来难”，首先需要有投资方或需求，而后有运营主体，才能将自下而上的需求在规划层面得以体现。如果需求量太小，商业能力不足，规划处于避免浪费空间和自然资源的要求，宁可在细节上有所缺失留等以后弥补，也不会提前规划有可能空置或烂尾的功能空间。
其次在市、区两级实施层面，可结合实操需求制定商业化水上运动项目与消费体验活动范围的准入白名单，同步明晰审批流程、预约管理模式，开辟规范化审批通道。例如深圳的南山区2025年7月出台的《深圳市南山区河道水上运动管理规定（试行）》，主要利用区管公园作为管理主体，将水上运动嵌入公园规划设计中。上海闵行区也拟制定《公共水域水上运动管理暂行办法》并公布“正面水域清单”。
再比如杭州开放十条城市河道供市民免费使用的举措。杭州明确规定开放河段和开放时间、制订安全规范、配备救生员和救生设备、修建配套水上设施和岸上观景台等。市民通过“河道生活”小程序预约，适用水上运动项目是普适性最好的桨板、皮划艇、龙舟、赛艇四项。
第三，在街道、河长等基层执行层面，可依托专项行动，以自下而上的治理思路优化大众休闲类水上运动管理机制。例如2026年“五一”前夕，上海杨浦区新江湾城街道河长办公室牵头，区体育局、区投控集团、辖区市场所、派出所、街道综合行政执法队，以及三家水上运动运营单位共同开展规范水上运动专项行动，一方面让俱乐部形成了“安全公约”自我监督，另一方面也实践了“共治共管”让消费者更愿意接受管理。
总而言之，水陆联动下的文商旅体展融合发展，核心面向大众初级体验。依托“一张图”统筹整合陆域与水文基础信息，在招投标前期即向开发主体与设计单位明确水域准入白名单及可实施范围，实现水上运动在城市设计、招商、审批、运营全流程规范化管理，从而使其更好融入多功能复合消费空间，打造全新消费场景。
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一座城市的公共政策、人居环境、习俗风气塑造了市民生活的底色。
澎湃城市观察，聚焦公共政策，回应公众关切，探讨城市议题。
澎湃研究所研究员 赵忞
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